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來(lái)源：發(fā)改委規(guī)劃司  發(fā)布日期：2020-06-02

2020年5月29日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》。為了解《通知》有關(guān)情況，記者圍繞社會(huì)關(guān)注的若干問題，采訪了國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

Q1：開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)是什么？

答：縣城是我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。習(xí)近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特別是縣城建設(shè)工作，黨中央、國(guó)務(wù)院多次作出重要部署。今年的政府工作報(bào)告明確提出政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)(新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大工程建設(shè))，并提出要大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，特別是補(bǔ)齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項(xiàng)，既利當(dāng)前、又利長(zhǎng)遠(yuǎn)。從短期看，有利于拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)、推進(jìn)實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略;從中長(zhǎng)期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。

一是有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一以貫之的方向。從當(dāng)前情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區(qū)人口過(guò)密、功能過(guò)載，產(chǎn)生了交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，亟需“瘦身健體”。而小城市(約90%是縣級(jí)市)和縣城發(fā)展總體滯后，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進(jìn)縣城尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發(fā)展的都市圈;也能強(qiáng)化與鄰近地級(jí)市城區(qū)的銜接配套，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，正是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的突破口。

二是有利于實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。堅(jiān)定不移實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，著力促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項(xiàng)，但也蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力。加強(qiáng)縣城建設(shè)，一方面可以形成當(dāng)期投資，另一方面改善的公共設(shè)施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)居民消費(fèi)，形成乘數(shù)效應(yīng)。當(dāng)前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)居民的2/3左右，若能縮小二者差距，新增投資消費(fèi)的空間巨大。

三是有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢(shì)，城鄉(xiāng)之間的土地、資金、技術(shù)、人才等要素流動(dòng)也會(huì)越來(lái)越頻繁?？h城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。但當(dāng)前縣城的短板弱項(xiàng)及產(chǎn)業(yè)狀況，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以對(duì)城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供服務(wù)保障。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，既能適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又能為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供不可或缺的支撐。

四是有利于提升人民群眾幸福感。縣城公共設(shè)施水平和服務(wù)能力，關(guān)系著縣城乃至全縣域居民的民生質(zhì)量。若公共服務(wù)設(shè)施不健全，居民上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、育幼等難以得到良好保障;若環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施不完善，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會(huì)受到影響;若市政公用設(shè)施不健全，居民出行、居家等生活需求無(wú)法得到便利滿足;若產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不足，縣域經(jīng)濟(jì)難以做精做強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集群難以形成，吸納就業(yè)能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

Q2：縣城的基本發(fā)展情況如何？

答：縣城及縣級(jí)市城區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》以及《中國(guó)縣城建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，縣城指縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域，縣級(jí)市城區(qū)指市政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域及其他區(qū)域。其中，實(shí)際建設(shè)指建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施。

從數(shù)量看，縣及縣級(jí)市數(shù)量占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的2/3。2019年底，縣和縣級(jí)市數(shù)量分別為1494、387個(gè)，二者共計(jì)1881個(gè)，約為地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量(967個(gè))的2倍。從經(jīng)濟(jì)看，2019年縣及縣級(jí)市GDP體量為38萬(wàn)億元左右，占全國(guó)GDP的近2/5。其中，作為縣域經(jīng)濟(jì)核心的縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國(guó)GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計(jì)2.4億人左右，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

此外，考慮到鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)(數(shù)量約為158個(gè)、鎮(zhèn)區(qū)常住人口約為0.3億人)，已具備小城市甚至中等城市城區(qū)的人口規(guī)模，但公共資源特別是公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施仍按照鎮(zhèn)級(jí)來(lái)配置，與實(shí)際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現(xiàn)象日益凸顯，因此將特大鎮(zhèn)一并納入此次的縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作。

Q3：縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的重點(diǎn)任務(wù)有哪些？

答：《通知》瞄準(zhǔn)市場(chǎng)不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，明確提出了4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，并在《附件1 縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇》中，分別詳細(xì)闡釋了17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的具體建設(shè)內(nèi)容。

當(dāng)前最為緊迫的是適應(yīng)常態(tài)化疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)。抓緊落實(shí)《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》，加強(qiáng)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高平戰(zhàn)結(jié)合能力;抓緊落實(shí)《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》，健全醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置體系，防止疾病傳播。同時(shí)，要有序推進(jìn)以下重點(diǎn)任務(wù)：

一是推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，含6項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。在健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施方面，主要是縣級(jí)綜合醫(yī)院(含中醫(yī)院)提標(biāo)改造、縣級(jí)疾控中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善縣級(jí)婦幼衛(wèi)生健康服務(wù)機(jī)構(gòu)等。在完善教育設(shè)施方面，主要是建設(shè)公辦幼兒園、改善義務(wù)教育學(xué)校設(shè)施、建設(shè)普通高中校園校舍設(shè)施等。在改善養(yǎng)老托育設(shè)施方面，主要是擴(kuò)充護(hù)理型床位、建設(shè)縣級(jí)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)、建設(shè)綜合性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施等。在發(fā)展文旅體育設(shè)施方面，主要是打造新型文旅商業(yè)消費(fèi)聚集區(qū)、完善縣級(jí)公共圖書館文化館博物館、改善游客服務(wù)中心等旅游配套設(shè)施、建設(shè)體育公園和城市公園等。在完善社會(huì)福利設(shè)施方面，主要是建設(shè)兒童福利設(shè)施和未成年人救助保護(hù)設(shè)施、殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設(shè)施等。在建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施方面，主要是建設(shè)集基本和非基本公共服務(wù)等功能于一體的美好生活服務(wù)站。

二是推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，含3項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。在完善垃圾無(wú)害化資源化處理設(shè)施方面，主要是建設(shè)生活垃圾焚燒終端處理設(shè)施、危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施等。在健全污水集中處理設(shè)施方面，主要是提高管網(wǎng)收集能力、提標(biāo)改造污水處理廠、建設(shè)污泥無(wú)害化資源化處理設(shè)施等。在改善縣城公共廁所方面，主要是配建補(bǔ)建固定公共廁所或移動(dòng)式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無(wú)障礙廁位和第三衛(wèi)生間等。

三是推進(jìn)市政公用設(shè)施提擋升級(jí)，含5項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。在優(yōu)化市政交通設(shè)施方面，主要是建設(shè)公共停車場(chǎng)、改造客運(yùn)站、完善市政道路“三行系統(tǒng)”等。在完善市政管網(wǎng)設(shè)施方面，主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網(wǎng)、完善燃?xì)鈨?chǔ)氣設(shè)施和燃?xì)夤芫W(wǎng)、集中改造燃煤鍋爐、推進(jìn)路面電網(wǎng)和通信網(wǎng)架空線入地等。在發(fā)展配送投遞設(shè)施方面，主要是建設(shè)公共配送中心、布設(shè)智能快件箱等。在推進(jìn)縣城智慧化改造方面，主要是建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施、搭建縣城智慧化管理平臺(tái)等。在更新改造老舊小區(qū)方面，主要是完善水電氣路信等配套基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老托育、停車、便民市場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施。

四是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，含3項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。在完善產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施方面，主要是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，健全檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證中心、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化中心、智能標(biāo)準(zhǔn)廠房、便企政務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等。在健全冷鏈物流設(shè)施方面，主要是建設(shè)冷庫(kù)、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉(cāng)等。在提升農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)水平方面，主要是改善交易棚廳、在批發(fā)型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)配置檢測(cè)檢疫設(shè)備、在零售型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和社區(qū)菜市場(chǎng)完善環(huán)保設(shè)施、改造畜禽定點(diǎn)屠宰加工廠等。

Q4：縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目的資金來(lái)源有哪些？

答：統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，合理設(shè)計(jì)資金保障方式，既拓寬財(cái)政資金投入渠道，又調(diào)動(dòng)金融資本和工商資本投入的積極性。

一是加大財(cái)政資金支持。堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，落實(shí)政府投資重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對(duì)縣城公益性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?？h城公益性項(xiàng)目主要通過(guò)地方政府財(cái)政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對(duì)其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項(xiàng)目，除上述資金支持渠道外，還可通過(guò)安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國(guó)債予以支持。

二是吸引社會(huì)資本投入。針對(duì)縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的金融資本與工商資本聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。對(duì)符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)健全政銀企對(duì)接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融、國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對(duì)符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目，可通過(guò)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動(dòng)民間投資參與投入的積極性。

Q5：縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的工作時(shí)序是如何安排的？

答：依據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃及各省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類推進(jìn)建設(shè)的支持引導(dǎo)機(jī)制。優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好縣城建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城(含邊境地區(qū)重點(diǎn)縣城)建設(shè)，加快增強(qiáng)人口經(jīng)濟(jì)承載能力。合理引導(dǎo)中西部和東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，提高對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障能力。

在此基礎(chǔ)上，為加快形成投資效益、盡快形成實(shí)物工作量，并強(qiáng)化典型引路、發(fā)揮頭雁效應(yīng)，我們會(huì)同各地區(qū)以發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、政府債務(wù)率較低為基本要求，在120個(gè)縣及縣級(jí)市開展示范工作。對(duì)這些示范縣及縣級(jí)市，將加大中央財(cái)政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目范疇，建設(shè)示范性項(xiàng)目，創(chuàng)新資金投入方式與運(yùn)營(yíng)模式，并以現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、典型案例推介等方式推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法。

縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單的基本情況如下。一是從數(shù)量看，示范縣及縣級(jí)市數(shù)量為120個(gè)，占全國(guó)縣及縣級(jí)市(1881個(gè))的6%。二是從結(jié)構(gòu)看，在示范名單中，縣的數(shù)量占2/3、縣級(jí)市數(shù)量占1/3。三是從分布看，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等東部地區(qū)縣城58個(gè)，中部地區(qū)縣城31個(gè)，占示范數(shù)量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個(gè);西部和東北地區(qū)有條件縣城31個(gè)，其中邊境城市5個(gè)。四是從區(qū)位看，中心城市周邊和有關(guān)省份初步編制完成的9個(gè)都市圈規(guī)劃內(nèi)的縣城為81個(gè)，占示范數(shù)量的68%。此外，縣級(jí)政府綜合債務(wù)率預(yù)警縣及縣級(jí)市一概不納入。

Q6：市縣政府應(yīng)如何謀劃縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目？

答：各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財(cái)務(wù)平衡及收益狀況，本著“缺什么補(bǔ)什么”的原則，堅(jiān)持靶向發(fā)力、精準(zhǔn)施策，分階段、有步驟地滾動(dòng)謀劃設(shè)計(jì)不同性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，成熟一批、實(shí)施一批。

一是著眼保障縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無(wú)償滿足公共需要的公益性項(xiàng)目，以及有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項(xiàng)目。

二是著眼釋放政府投資乘數(shù)效應(yīng)，科學(xué)謀劃一批具備一定市場(chǎng)化運(yùn)作條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目;探索通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，推動(dòng)公益性、準(zhǔn)公益性與其他有經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

Q7：縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作要注意哪些問題？

答：市縣級(jí)人民政府在項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、實(shí)施的過(guò)程中，需要注意避免5類問題。一是嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，審慎論證項(xiàng)目可行性，優(yōu)選項(xiàng)目、精準(zhǔn)補(bǔ)短板、不留后遺癥。二是嚴(yán)防“大水漫灌”，確保精準(zhǔn)投資、提高投資效益。三是嚴(yán)防“半拉子工程”，確保項(xiàng)目資金來(lái)源可靠、規(guī)模充足。四是嚴(yán)防“大拆大建”，鼓勵(lì)優(yōu)先采取改擴(kuò)建方式，必要時(shí)采取新建遷建方式。五是嚴(yán)防“貪大求洋”，落實(shí)適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀的新時(shí)期建筑方針，優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)和風(fēng)貌管理。